השופט ח' מלצר:
1. עניינו של הערעור שלפנינו הוא בשאלת פרשנות הסייפא של סעיף 326 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), הקובע כי משכיר נכס - ולא השוכר המחזיק בנכס - הוא שיישא בארנונה "בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת". הקושיה היא: האם חבות המשכיר בארנונה קמה רק כאשר השכירות החוזית נקבעה מראש לתקופה הקצרה משנה, או גם כאשר תקופת השכירות בפועל (כאן - במקרה של נטישת המושכר והפרת חוזה השכירות) היתה קצרה משנה?
העובדות הצריכות לענין
2. המשיבה (להלן: שמי-בר) היתה בתקופה הרלוונטית בעלת מרכז מסחרי בעיר ירושלים. בשנים 1994 ו-1995 התקשרה שמי-בר בשני חוזים נפרדים עם שוכרים להשכרת חנויות במרכז המסחרי (להלן: המושכרים) - לתקופה של קרוב לעשר שנים. שמי-בר הודיעה למבקשת (להלן: העירייה) על העברת החזקה במושכרים לשוכרים בהתאם לסעיף 325 לפקודה, והחל ממועד זה הוצאו הדרישות לתשלום הארנונה החלה על הנכסים - לשוכרים. שני השוכרים נטשו את המושכרים טרם שהסתיימה שנת השכירות הראשונה, בהותירם חובות ארנונה שלא שולמו. בסמוך לאחר מועד נטישת כל אחד מן המושכרים, השכירה שמי-בר את המושכרים לשוכרים חדשים ומסרה הודעה על כך לעירייה.
3. בשנת 2002 ביקשה שמי-בר לשעבד את המקרקעין שבבעלותה ונדרשה להמציא לשם כך אישור עדכני מהעירייה על היעדר חובות, בהתאם להוראת סעיף 324 לפקודה. כתנאי להוצאת האישור דרשה העירייה לראשונה משמי-בר לשלם סכום של 261,102 ש"ח, חוב שהצטבר, לטענתה, בגין חשבונות הארנונה שלא שילמו השוכרים בתקופה בה החזיקו במושכרים (להלן: החוב). בעקבות דרישה זו הגישה שמי-בר לבית משפט השלום תביעה לסעד הצהרתי, שלפיו, משפעלה בהתאם להוראות הפקודה ומסרה הודעות כנדרש אודות העברת החזקה במושכרים - אין היא חייבת בתשלום החוב ולפיכך היא זכאית לקבל מהעירייה את האישור המבוקש. לשיטת שמי-בר, דרישת העירייה לתשלום החוב מהווה ניסיון לחייב אותה במס באופן רטרואקטיבי ופסול, מה גם שהחוב ממילא התיישן בחלוף למעלה משבע שנים מאז התגבשה העילה לתביעתו.
בירור התביעה הועבר לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, שם טענה העירייה כי שמי-בר חייבת בסילוק החוב, שכן חרף הכלל הקבוע בסעיף 326 לפקודה ולפיו מחזיקו הרשום של הנכס הוא שיישא בארנונה, הרי שבמקרה דנן חל הסייג שבסייפא לאותו סעיף, ולפיו: "בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה" (להלן: ההוראה המסייגת). העירייה טענה כי מטרת המחוקק בהתקינו את ההוראה המסייגת היתה לפתור בעיה של גביית ארנונה בגין נכסים שהוחזקו על-ידי שוכרים לזמן קצר בטרם "נעלמו". לפיכך, לשיטתה של העירייה, בין אם שוכר שכר נכס מראש לתקופה קצרה משנה, בין אם הוא קיצר בכולל את תקופת השכירות לפרק זמן שאיננו עולה כדי שנה - נטל תשלום הארנונה חל על המשכיר.
4. בית המשפט הנכבד (כב' סגן הנשיא (כתארו אז), השופט ד' חשין) דחה בפסק דינו את עמדת העירייה וקבע כי שמי-בר זכאית לקבל אישור על היעדר חובות, כמבוקש. לאחר שניתח את הרקע להתקנתה של ההוראה המסייגת ועמד על תכליתה, מצא בית המשפט הנכבד כי היא לא נועדה לחול במצב של קיצור שכירות בפועל מתחת לתקופה של שנה, כי אם רק על מצב בו המשכיר והשוכר התקשרו מלכתחילה בחוזה לפיו תקופת השכירות תהיה קצרה משנה. בית המשפט מצא עוד כי אין לקבוע את זהות החייב בתשלום הארנונה בדיעבד בהתאם לתקופת השכירות בפועל, אלא באמצעות קביעה מראש של חבות הבעלים, בין לבדו, בין לצד השוכר ובין בכל דרך אחרת.
5. העירייה הגישה ערעור על פסק הדין האמור, הוא הערעור שבפנינו, שבגדרו היא חוזרת, ככלל, על טענותיה בבית המשפט קמא לעניין פרשנותה של ההוראה המסייגת. לשיטתה, סעיף 326 לפקודה קובע מנגנון חיוב מסוג יחד ולחוד - של השוכר והמשכיר, ועל כן אין כלל מניעה לחייב את שמי-בר בתשלום הארנונה, תהא תקופת השכירות החוזית אשר תהא. העירייה טוענת כי היא אף נוהגת בפועל על יסוד פרשנות זו: בתחילה היא מוציאה דרישות לתשלום - לשוכר, וככל שמתברר כי הלה חדל מלהחזיק בנכס טרם שחלפה שנה, בלא לסלק את חובו - מעבירה העירייה את החוב על שם בעל הנכס, או המשכיר - תיקון שאין לשיטת העירייה מניעה לעשותו גם בחלוף שנים ממועד סיום השכירות.
6. שמי-בר תומכת מנגד יתדותיה בפסק דינו של בית המשפט קמא. עוד היא מוסיפה כי התנהגותה של העירייה, אשר ישבה בחיבוק ידיים ולא פנתה לשמי-בר בדרישה לגבות את חובות הארנונה האמורים משך למעלה משבע שנים מהיווצרותם (עד שזו לא פנתה לעירייה בבקשה לקבלת אישור על היעדר חובות) - איננה סבירה, ומחוסרת היא תום-לב, כך שאף מטעם זה דין התביעה היה להתקבל.
נעבור איפוא עתה לחיתוך הדין.
דיון והכרעה
7. החובה לשאת בתשלום הארנונה חלה ברגיל על "המחזיק בנכס" (ראו: סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992), והלה הוגדר בפסיקה כ"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" (ראו: רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856, 861 (2002)). במקרה שלפנינו אין חולק כי בתקופה הרלבנטית להיווצרות החוב, היו השוכרים - ולא שמי-בר - המחזיקים במושכרים.
8. סעיפים 325 ו-326 לפקודה יוצרים שני חריגים לכלל הנ"ל, הקשורים זה בזה:
(א) החריג האחד קבוע בסעיף 325 לפקודה ומטיל אחריות על בעליו, או מחזיקו של נכס - לדווח לעירייה על כך שחדל להחזיק בנכס (לרבות בדרך של השכרתו), כתנאי לכך שיוכל להשתחרר מהמשך תשלומי הארנונה (ראו: הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 277-276 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, התשס"א) (להלן: רוסטוביץ); ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769, 775 (1991) (להלן: עניין מיכקשוילי)). תכלית חריג זה היא להקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס, מתוך הכרה בקושי לחייבה לבדוק בכל עת את זהותו של המחזיק בכל נכס (ראו: בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ, בפסקה 28 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (לא פורסם, 17.4.2008)).
לא עמד מחזיקו הקודם של הנכס בחובת הדיווח האמורה, עלול הוא להתחייב בתשלומי הארנונה שהמחזיק החדש לא עמד בהם. במקרה דנן, אין חולק כי שמי-בר עמדה בחובת הדיווח.
(ב) החריג השני - שהוא בלב המחלוקת בענייננו - קבוע בסייפא לסעיף 326, שלשונו במלואה קובעת כדלקמן:
"נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם - ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו - למסור לעיריה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו. בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה" (ההדגשות אינן במקור - ח"מ).
ההוראה המסייגת קובעת איפוא כי בתקופת שכירות של פחות משנה, המשכיר הוא שיהיה חייב בארנונה.
9. השאלה העומדת להכרעתנו היא היקף תחולתה של ההוראה המסייגת: האם, כטענת העירייה, ההוראה המסייגת חלה, וניתן לחייב את המשכיר בארנונה, לא רק כאשר הסכם השכירות המקורי נחתם לתקופה קצרה משנה, אלא גם במקרה שבו בדיעבד קוצרה תקופת שכירות לפחות משנה אחת.